近年來，地方政府專項債券（下稱專項債）成為全國人大代表對財政工作關注的焦點之一。
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財政部網站近日公開了“2023人大代表建議復文”。第一財經梳理發現，在備受關注的地方政府債務領域，代表建言集中在專項債領域，主要訴求有兩個方面，一個是增加當地政府專項債券額度，另一個則是擴大專項債券支持領域范圍。財政部對此回應稱，將統籌發展與安全，對當地債券需求積極予以研究，持續優化適量擴大專項債券投向領域和用作項目資本金范圍。
積極研究增加額度
根據財政部相關答復，今年有代表建言增加廣西、內蒙古、山西專項債券額度。而前些年河北、海南、遼寧等地人大代表也有相似建言。
受經濟下行等影響，當前財政收支矛盾較大，地方財力緊張，而為了發展地方往往依賴舉債。目前地方舉債合法途徑是發行地方政府債券，而這又以專項債為主。去年地方新增專項債規模首次突破4萬億元，今年目前新增額度上限為3.8萬億元。
因此對地方而言，獲得更多的新增專項債額度，意味著地方可以籌集更多的債券資金用于重大項目建設。專項債已經成為帶動擴大有效投資,穩定宏觀經濟的重要手段，各地都力爭獲得更多的額度。
針對上述代表建言的增加廣西、內蒙古、山西專項債額度，財政部回應稱，按照國務院有關文件規定，新增地方政府債務限額分配充分考慮各地財力情況、債務風險、重大項目需求等情況。經國務院批準，2023年中央財政下達廣西、內蒙古、山西新增專項債限額為 872億元、269億元、603億元，體現了黨中央、國務院對當地經濟社會發展的關心和支持。
財政部表示，下一步將按照黨中央、國務院統一部署，在測算以后年度分地區新增地方政府債務限額時，統籌發展和安全需要，結合廣西、內蒙古、山西財力情況、債務風險、重大項目需求等情況，對當地債券需求積極予以研究。
圖表來源：中金公司研究部
為了防范地方政府債務風險，中國對地方債采取限額管理，設立舉債“天花板”。在全國人大批準地方發債限額總數后，財政部將據此確定31個省份和5個計劃單列市、新疆建設兵團的發債限額，經國務院批準后下達至各省市，然后各省市再將部分額度分配至下轄市縣。
為了規范地方債額度分配，早在2017年，財政部就發布《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》，明確了新增限額分配方法，比如新增限額分配選取影響政府債務規模的客觀因素，根據各地區債務風險、財力狀況等，并統籌考慮中央確定的重大項目支出、地方融資需求等情況，采用因素法測算。
另外，新增限額分配應當體現正向激勵原則，財政實力強、舉債空間大、債務風險低、債務管理績效好的地區多安排，反之則少安排或不安排。近些年廣東、山東、浙江、河北、河南、四川、江蘇等經濟大省，財力相對強，債務風險相對低的地方，往往獲得更多的發債額度。
當然，為了兼顧各地區發展平衡，在債務風險可控前提下，某種程度上也會對債務風險相對高的地區合理安排額度，以支持當地符合條件的政府投資項目建設。
近些年為了穩經濟，政府擴大投資力度，專項債額度大幅攀升，但隨著地方土地出讓收入大幅下滑，符合條件的專項債項目日益減少，不少接受第一財經采訪的專家認為，未來新增專項債額度難以大幅增長，甚至要逐步壓縮，與此同時增加國債或地方政府一般債券發行額度。
在未來專項債額度總盤子難以大幅擴張下，地方想要爭取更多的額度面臨更大的挑戰。而近期一些地方審計部門暴露出的部分專項債券資金閑置、挪用、收益不及預期等問題，也使得未來如何確定最優地方專項債額度確定、優化分配機制、強化監管提高資金使用效率等，變得更為迫切。
擴大專項債支持范圍
部分人大代表建言進一步擴大專項債支持范圍。
比如，馬秀娟代表建議，將新能源公交車購置領域納入專項債支持范圍。魏建平代表建議，重啟發行土地儲備專項債券。
事實上近些年專項債支持范圍不斷擴大。財政部回應上述代表稱，目前新增專項債券資金用于交通、市政和產業園區、能源、農林水利、生態環保、社會事業、倉儲物流、國家重大戰略項目、保障性安居工程、新能源項目、新型基礎設施等重點領域。
財政部回應馬秀娟代表稱，按照國務院有關規定，專項債券必須用于有一定收益的政府投資項目，融資規模要保持與項目收益相平衡。同時，專項債券資金只能用于公益資本性支出，不得用于經常性支出。新能源公交車主要是為了服務群眾出行，自身收益能力較弱，可能無法實現項目收益自求平衡，需要認真研究收益來源，科學論證申請專項債券項目可行性。
財政部回應魏建平代表稱，土地儲備支出中征地和拆遷補償支出中，有一部分不能形成當期實物工作量，為了更好發揮專項債券對有效投資拉動作用，按照國務院常務會議部署，自2020年起，新增專項債券暫不安排土地儲備項目。按照中央經濟工作會議精神，2021年起專項債券可用于租賃住房相關的土地儲備項目，但不安排其他類型的土地儲備項目。
在回復人大代表建言時，財政部表示下一步會同相關部門加強政策研究，持續優化適量擴大專項債券投向領域和用作項目資本金范圍，持續加力重點項目建設，形成實物工作量和投資拉力，有效支持高質量發展。
圖表來源：中誠信國際研究院
在專項債投向領域逐步擴大的同時，財政等部門對專項債審核監管也明顯加強，尤其是注重項目收益能否真正覆蓋成本，避免未來出現償債風險，避免專項債淪為“萬能債”。
近期一些省份的審計報告披露，一些專項債項目實際收益不及預期，可能會導致償付風險。對外經濟貿易大學教授毛捷告訴第一財經，目前專項債暴露的一些問題也確實需要反思，比如在考慮收益以及收益實現周期基礎上，思考專項債究竟適合哪些領域。未來是否可以考慮更多地通過地方政府一般債券和國債去支持一些純公益性項目。
中誠信國際研究院執行院長袁海霞認為，目前十多個專項債募投領域已基本涵蓋當前我國經濟社會發展需要及社會民生短板。未來地方債發力或將更加重視現有領域中精準投向，注重項目效益，提升投資有效性，在此基礎上在充分考慮社會需求變化，合理擴大新領域，承載更多發展新需求。“兩新一重”領域仍將是未來專項債支持重點。
“兩新一重”是指新型基礎設施、新型城鎮化、交通、水利等重大工程。
財政部數據顯示，截至2023年6月末，全國地方政府債務余額約37.8萬億元，控制在全國人大批準的限額之內。其中專項債務約22.9萬億元，控制在專項債限額（約25.6萬億元）內。
